自贸港让海南成为了我国对外开放、吸引投资的一块热土，其中不少资本都将眼光瞄准了无人岛开发。7月5日，国家海洋局发布《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》（以下简称《意见》），进一步明确了开发无人岛的相关规定。而就在此前一天，海南省海洋与渔业厅公布了《海南省无居民海岛开发利用审批办法》（以下简称《办法》），明确单位或个人申请开发利用无居民海岛，应向省级海洋行政主管部门提出申请，并提交无居民海岛开发利用申请书、具体方案和项目论证报告。关于无居民海岛开发利用的最高期限，参照海域使用权的有关规定执行：旅游、娱乐用岛的期限为25年。而随着政策的出台和相关规定的进一步明确，海南无人岛的旅游开发显现出更大吸引力。
01
自贸港新风吹向无人岛开发
因为生态破坏、环境保护等问题，我国的无居民海岛的开发曾一度被政府部门叫停。不过，年3月1日起我国正式实施的《海岛保护法》又将无人岛开发政策“解禁”。《海岛保护法》中明确规定无居民海岛属国家所有，由国务院代表国家行使无居民海岛所有权，凡是无居民海岛开发利用，都必须报经省级人民政府或者国务院批准并取得海岛使用权、缴纳海岛使用金。
而本次，《意见》进一步明确，为严格执行围填海总量控制制度，对生态脆弱的海域、无居民海岛实行禁填禁批制度，确保大陆自然岸线保有率不低于35%。对优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域的海域、无居民海岛利用制定差别化产业准入目录，实施差别化供给政策。将生态环境损害成本纳入海域、无居民海岛资源价格形成机制，利用价格杠杆促进用海用岛的生态环保投入。虽然该政策对于无人岛开发的管控“红线”规定的十分严格，不过，《意见》也提出，我国将逐步提高经营性用海用岛的市场化出让比例，鼓励沿海各地区在依法审批前，结合实际推进旅游娱乐、工业等经营性项目用岛采取招标拍卖挂牌等市场化方式出让。
“自贸港的新定位，强化了海南在我国旅游产业中的角色，加快了当地无人岛审批、管理制度的落地。”北京外国语大学文创产业研究中心研究员刘思敏表示。
具体来说，《办法》规定，单位或个人申请开发利用无居民海岛，需要提交开发利用具体方案等材料，并在方案中明确用岛面积、用岛方式和布局、开发强度等。而按照《办法》，养殖、旅游娱乐、港口等不同用途的海岛开发利用年限从15年到50年不等，其中旅游、娱乐用到期限为25年。对于开发利用期限届满的无人岛，《办法》规定，用岛单位或个人需要继续开发利用的，应当在期限届满两个月前向海南省政府申请续期。
易居研究院智库中心研究总监严跃进表示，《办法》中确定的无人岛开发方式和海南自贸港建设思路较匹配，有助于海南形成更丰富的业态，而对于不同用途的开发年限规定则是明确海岛开发去房地产化的一个政策导向。
02
冷热不均的开发现实
据了解，海南省三亚市海岸线长公里，海岛总面积约为6平方公里，分布着蜈支洲岛、东洲岛、西洲岛、东瑁洲岛、西瑁洲岛、东锣岛、西鼓岛等大小39个岛屿，大部分均为无居民海岛。年4月，海南省公布首批无居民海岛开发名录，蜈支洲岛、东锣岛、西鼓岛、小青洲岛，万宁市加井岛、洲仔岛共6个岛屿入围。
海南省海洋与渔业厅方面曾明确，为把海南打造成世界级海岛休闲度假旅游胜地，海域、海岸带和海岛是国际旅游岛建设的核心内容，无居民海岛将杜绝房地产项目，侧重于旅游开发，且允许民营资本参与。
目前，蜈支洲岛自年由海南海景乐园国际有限公司进行旅游开发后，经过长期商业运作，已经成为海南热门旅游胜地之一。在三亚地区，除蜈支洲岛外，三亚具备开发面积的岛屿为东锣岛和西鼓岛，这使得海南相关政府早期曾将两个岛屿的发展定位为高端旅游度假地，但目前关于东锣、西鼓岛的旅游信息以及旅游产品较为少见。小青洲岛早期则被初步开发成酒店配套用地，用于休闲娱乐。而在万宁市，相关政府针对加井岛、洲仔岛，积极组织企业加快开发高端潜水产品。整体而言，首批外放开发权的6个无居民岛，旅游业发展状态参差不齐，蜈支洲岛一家独大。
据蜈支洲岛