读创/深圳商报记者张玮玮通讯员司新宣立法处文/图年10月，深圳市政府发布《深圳市行政机关规范性文件管理规定》，改变以往对市政府部门规范性文件采取事后备案审查的方式，开始实行前置审查制度。深圳成为全国第一个对市政府部门规范性文件设立前置审查制度的城市。后被广州、成都、青岛等多个城市借鉴。这一规定作为行政规范性文件管理的基石，健全完善了文件清理、政策解读、公平竞争审查、统一“规”字文号、门户网站专栏查询、档案管理等一系列制度规定，形成了较为系统和全面的规范性文件审查管理制度体系。截至年，深圳市政府各部门报送合法性审查的规范性文件超过件，年均审查量超过件。“红头文件”行政，乱象不断改革开放之初，深圳多靠“红头文件”行政，但投资者往往对“红头文件”下的权益保障心存疑虑。“红头文件”学名叫行政机关规范性文件，是法律、法规和规章以外的一种法律文件，地方政府及其部门最常以规范性文件的形式颁布行政措施。全国范围内都曾存在靠“红头文件”行政的做法。但《立法法》等法律法规未对规范性文件的性质、特征、制定程序等作出明确规定。长期以来，实践中也存在部分行政机关超越职权发文、随意滥发文、发文内容违反上位规定等乱象，这就难以避免出现不公正和低效率的现象。在进一步的开放改革和经济发展中，“红头文件”何去何从就成为现实对深圳法治建设提出的挑战。解决这个问题不容回避而又迫在眉睫。出台一个对规范性文件进行规范管理的制度，以制度来规范“制定制度”势在必行。自我革新，建立起“六统一”制度
年，深圳市政府出台了《深圳市政府规范性文件备案管理规定》（市政府令第2号），要求市政府各部门及各区政府所发布的规范性文件须在发布后20日内报送深圳市法制局备案，由深圳市法制局对文件的合法性进行审查。
年10月，深圳市政府制定了《深圳市行政机关规范性文件管理规定》（市政府令“第94号”），自年1月1日起实施。“94号令”明确了规范性文件的性质和定义，并规定了其制定主体、制发程序、文件清理、责任追究等具有一系列实操性的内容。年，为保证审查工作的顺利进行，在深圳精简机构的大环境下，深圳市政府仍然决定在当时的深圳市法制局设立规范性文件审查处，专门承担规范性文件审查工作。同年，深圳市政府制定了《深圳市人民政府公告管理规定》（市政府“95号令”），并与“94号令”同时实施。“95号令”明确了规范性文件应当在政府公报上统一发布，并明确公报是规范性文件发布的法定载体。之后，深圳又陆续出台了规范性文件审查的配套文件，包括《深圳市人民政府办公厅关于实施〈深圳市行政机关规范性文件管理规定〉和〈深圳市人民政府公告管理规定〉有关问题的意见》（深府办〔〕30号）等与“94号令”配套的文件，逐步建立起规范性文件“六统一”制度（统一要求、统一审查、统一编号、统一有效期、统一发布、统一查询）。规范性文件审查机构依据“94号令”，对规范性文件的制定主体进行把关，只有符合规定的行政机关或法律法规授权的机构可以制定规范性文件。化身“舵手”，多城市借鉴“94号令”和“95号令”，确立了深圳规范性文件“统一要求、统一审查、统一发布”的管理制度，改变以往对市政府部门规范性文件采取事后备案审查的方式，实行前置审查制度。自年94号令实施以来至年，深圳市政府各部门报送合法性审查的规范性文件超过件，年均审查量超过件。
多年以来，深圳以“94号令”作为行政规范性文件管理的基石，健全完善了文件清理、政策解读、公平竞争审查、统一“规”字文号、门户网站专栏查询、档案管理等一系列制度规定，形成了较为系统和全面的规范性文件审查管理制度体系。“94号令”是深圳对规范性文件进行管理的主要依据，也是全国第一个对市政府部门规范性文件设立前置审查制度的市政府规章。这一制度后来被广州、成都、青岛等国内多个城市借鉴。